کتاب سبز شهرداریها جلد پنجم طرحهای شهری-احمد سعیدنیا( قسمت اول)

 کتاب سبز شهرداریها

 جلد پنجم  طرحهای شهری

احمد سعیدنیا

1-    ضرورت تهیه طرحهای شهری

نقشه طرحهای شهری در ساز و کار نظام شهرنشینی چیست؟

 

 برای پاسخ به این سؤال باید به دو اصطلاح شکل گیری و شکل‌دهی شهر توجه شود:

شکل‌گیری شهر هنگامی رخ می‌‌دهد که یک شهر به صورت ارگانیک و خود به خود تحت تأثیر عوامل گوناگون و عموماً   ناآگاهانه و تدریجی به وجود آید. در این زمینه عواملی بر یکدیگر اثر می‌گذارند و برآیند تأثیر این عوامل چه مستقیم و چه غیر مستقیم شکل شهر و ساختار آن را پدید می‌آورد. این عوامل عبارتنند از: عوامل جغرافیایی، اقلیمی، اقتصادی، سیاسی، نظامی، مذهبی، اجتماعی، فرهنگی و تکونولوژی و ...

شکل‌دهی شهر نیز وقتی صورت می‌گیرد که شهر از طریق طرح و برنامه‌ای از پیش‌اندیشیده شده و آگاهانه، براساس عوامل مؤثر شکل گیرد.

امروزه با پیچیده شدن مسائل شهری، افزایش فزاینده جمعیت، تنوع و کثرت نیازها و احتیاجات نمی‌توان شهرها را به حال خود رها کرد تا خودشان از طریق برآیند عوامل یاد شده در بالا شکل گیرند و به حیاتشان ادامه دهند. از این رو طرحهای شهری بنیادی‌ترین ابزار شکل‌دهی شهرها براساس نظم و برنامه از پیش‌اندیشیده شده محسوب می‌شوند. ضرورت تهیه و اجرای طرحهای شهری، مخصوصاً طرحهای جامع، از نیاز محسوس به یک مکانیزم برای ایجاد تعادل در امور ضرورت انضباط فضایی و کالبدی شهرها ناشی می‌شود. به عبارت دیگر از آنجا که طی سده اخیر، نظامهای بسته و نیمه‌بسته فضایی و کالبدی در مجتمع‌های زیستی به دلیل توسعه دانش و فن‌آوریهای پیچیده صنعتی و ارتباطی، شکسته شده‌اند و مبادلات نقل و انتقالات، سرعتی فوق العاده گرفته‌اند و جمعیت روزافزون شده است، نیازها و احتیاجات زندگی شهری نیز گسترده‌تر، متنوع‌تر، و ضروری‌تر شده‌اند. با در نظر داشتن چنین شرایطی است که می‌گویند رها ساختن شهرها به حال خود، نه ممکن است و نه معقول. زیرا حاکمیت خودانگیختگی مطلق، به ویژه در شهرهای بزرگ، آسیبهای اقتصادی و اجتماعی فراوانی را (که از اغتشاش کالبدی و فضایی شهر ناشی می‌شوند) به جامعه تحمیل می‌کند. اکنون، اگرچه کارشناسان و منتقدان نظام برنامه‌ریزی شهری در ایران به مکانیزم تهیه و نظارت طرحهای جامع شهری انتقاد بسیاری می‌کنند، لکن همگی بر ضررورت وجود طراحی از پیش‌اندیشیده شده  و همه جانبه تأکید دارند. سیاستگذاران تهیه طرحهای جامع شهری از همان ابتدا این ضرورت را حس کردند و تأکید نمودند که پس از  بررسی جامع هر شهر، باید اصول کلی، ضوابط و معیارهای فضایی، کالبدی و خدماتی شهر تعیین شود تا ضمن به وجود آمدن نظام کالبدی هر شهر، منافع عمومی نیز حفظ شود.

به طور کلی، ضررورت تهیه طرحهای شهری همانند ضرورتهای اقتصادی، اجتماعی و اقتضایی است. در ضرورتهای اقتصادی مفاهیمی چون بهره‌وری بهینه از زمین و کارآیی مطلوب خدمات از نظر فضایی و کالبدی، و در ضرورتهای اجتماعی نیز مفاهیمی چون عدالت، تعادل توزیع خدمات، حفظ منافع عمومی و جلوگیری از تعدی و تعرض افراد به عرصه‌ها و فضاهای عمومی و خصوصی دیگران مطرح می‌شود. تهیه و اجرای طرحهای شهری به طور اعم و طرحهای جامع به طور اخص مقتضای شرایط پیچیده‌تر، توسعه یافته‌تر و گسترده‌تر زندگی در شهرهای معاصر و همچنین تنوع نیازها و احتیاجات ناشی از آن است. از این رو استفاده از طرحهای شهری به عنوان ابزار تنظیم‌کننده محیط کالبدی ضروری است. دلایل این ضرروت در کتاب شهرهای ایران و طرحهای جامع چنین بیان شده است:

الف: گسترش شهرها تحت تأثیر عوملی چون مکانیزه شدن کشاورزی، توسعه صنعت و نیاز به خدمات متنوع و متشکل جوامع متمرکز انسانی در آینده نیز ادامه خواهد داشت. با قبول رشد سالیانه شهرنشینی به میزان 4 درصد برای جمعیت شهرنشین در ایران به چندین برابر مقدار موجود خواهد رسید، یعنی در طول چند سال، تأسیسات و تجهیزات لازم برای زندگی جمعیت شهرنشین جدید علاوه بر رفع نیازهای موجود باید تأمین شود.

ب: چند و چون سرمایه‌گذاری در خدمات شهری برای جمعیت شهرنشین آینده در طرحها و برنامه‌های بیشمار سکتورال (بخشی) مطرح خواهد بود و این برنامه‌ها ناگزیر باید از مجرای طرحهای شهری هماهنگ شوند و  فقط از این طریق می‌توان بین نیازهای جوامع شهری و  منابع بالقوه، روابط منطقی و توجیه کننده برقرار نمود. در نبود این طرحها مسائل و مشکلات پیچیده‌ای که شهرها امروز با آن مواجه هستند به علت پراکندگی و ناهماهنگی برنامه‌ها و پروژه‌های بخشی افزایش خواهد یافت. اهم این مشکلات عبارت خواهند بود از:

1-     رشد سریع شهرها: رشد سریع شهرها موجب عدم تعادل بین توزیع خدمات و سرمایه‌گذاریها در سطح ملی خواهد شد و روستاها به تدریج قدرت خود را به نفع شهرها از دست خواهند داد و به همین نسبت بخش کشاورزی و نیروی انسانی  منابع حیاتی  خود  نظیر زمین و آب خود را در خدمت بخش خدمات می گذارد و جمعیت کشور به تدریج از حالت تولیدکننده به صورت مصرف‌کننده در می‌آید.

2-     مسأله زمین: احتیاج به زمین در شهرها موجب تغییر در کاربرد زمینهای کشاورزی می‌گردد. از طرف دیگر افزایش احتیاج به زمین ارزش این کالای ضروری را به قدری بالا می‌برد کا امکان دسترسی به آن را از قدرت گروههای متوسط و کم‌درآمد خارج می‌کند و باید توجه داشت که این گروهها اکثریت عظیم جمعیت شهرنشین آینده را تشکیل داده و احتیاج به مسکن در این دو گروه قسمت اعظم بافت مسکونی شهرها را در بر خواهد گرفت.

3-     مسأله انرژی: در موضوع انرژی دو مسأله اساسی مطرح است. اول نفت کالایی است که به تدریج کمیاب خواهد شد و نباید از آن به صورت مستقیم و روال امروز استفاده کرد. دوم: تکنولوژی امروز استفاده از سایر منابع انرژی مانند انرژی خورشیدی را ممکن ساخته است و اگر در آینده استفاده از این نوع منابع  به لحاظ اقتصادی قابل توجیه شود، مصرف آن جنبه عام خواهد یافت. بنابراین مسأله تنظیم کالبدی شهری در یک رابطه با استفاده از انواع دیگر انرژی مطرح می‌گردد. چگونگی انتظام کالبدی، روابط بین اجزای آن، ضوابطی که در ساختن بناها به کار می‌رود و نحوه حمل و نقل و ارتباطات همه بر نحوه و مقدار استفاده از انرژی و هزینه آن اثر می‌گذارد. این مسائلی را نیز در ارتباط با طرح شهری مطرح می‌کند. به عبارت دیگر تجدید نظر در نحوه استفاده از انرژی و کمیت آن در شهرها  که مصرف‌کنندگان عمده آن خواهند بود، بدون وجود طرحهایی که براین اساس تنظیم شده باشند غیر ممکن است.

پیشینه طرحهای شهری:

به رغم آنکه پیشینه شهرسازی در ایران به گذشته‌های بسیار دور بازمی‌گردد، تهیه طرحهای شهری در کشورمان سابقه‌ای جندان طولانی ندارد و ریشه‌های تاریخی آنآآآن آغاز قرن معاصر بازمی‌گردد. در این فصل به مرور اجمالی مهمترین تحولاتی که گواه بر سابقه تهیه طرحهای شهری در قرن معاصر است، می‌پردازیم. با آغاز قرن معاصر به دنبال تحولات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، شهرسازی نوین در ایران آغاز گردید و با تصویب قوانین متعدد، تهیه و اجرای طرحهای خیابان‌کشی، در شهرها شروع شد و مداخلات عمده‌ای در بافتهای تاریخی شهرهای ایران صورت گرفت که در پیش از آن چنین وسعت و پشتوانه‌ای سابقه نداشت. طرح پیشنهادی شهر همدان به عنوان اولین طرح شهری، توسط کارل فریش(مهندس چرمساز و رئیس کارخانه چرم سازی همدان) تهیه و وزارت داخله پیشنهاد شد و در آبان ماه 1310 به تصویب وزارت داخله رسید. براساس این طرح، باید میدانی به قطر 150 متر در مرکز شهر با شش خیابان عریض شعاعی مرکزی ایجاد می‌شد و خیابانها به خیابان عریض (بلوار) کمربندی در فاصله 750 متری ختم می‌شدند. بدین ترتیب میدان مرکزی سبزه میدان کهن و شش خیابان مرکزی محلات شهر را منهدم می‌کردند.

در سال 1312 قانون تعریض و توسعه معابر و خیابانها، به تصویب رسید و با وجود آنکه در مفاد این قانون بارها تجدید نظر شد و بر توان اجرایی آن افزوده گردید، اما اقدامات اصلی شهرسازی در سالهای بعد صورت گرفت.

بر همین اساس بود که در تهران اگرچه دیوارهای پهن شهر خراب شد و خیابانهای جدیدی روی خندقهای کهن ایجاد گردید، لکن این اقدام بدون پیروی از برنامه‌ای مشخص گسترش یافت و چنان شد که تهیه نقشه جدید شهر تهران از سوی دولت به مستشاران فرانسوی واگذار گردید. این نقشه که در سال 1316 تهیه شد، اولین نقشه شهرسازی در قرن کنونی مربوط به شهر تهران بود. در این سالها به بوذر جمهری (کفیل شهرداری تهران) خیابان سازی‌های عمده‌ای در بافتهای پیرامون و مرکزی آن زمان شهر تهران به اجرا درآمد و دو سال بعد یعنی در سال 1318 قانون پیش‌آمدگی  در گذرها تصویب شد، بدنه خیابانها و ساختمانهای مشرف برآن ملزم به تبعیت از ضوابطی خاص شدند. در سال 1324 بخش شهرسازی و طرح‌ریزی در سازمانی موسوم به سازمان اصل چهار ترومن در ایران تشکیل شد و مسئولیت آن بر عهده چند مهندس شهرساز از جمله دکتر تورسن و مهندس گیبس نهاده شد. این عده نیز برای اولین بار مطالعات و طرح‌ریزی سه شهر شیراز، اصفهان و سنندج را به زبان انگلیسی تهیه کردند. در سال 1327 همزمان با تأسیس سازمان برنامه و هیأت عالی برنامه زمینه‌های اصلی ایجاد ساز و کار برنامه‌ریزی عمرانی در کشور به وجود آمد. در این حال تحولات اجتماعی ناشی از نوگرایی در جامعه و افزایش رفاه اجتماعی، سبب رشد طبیعی جمعیت و توسعه فزاینده شهرنشینی شد و در پی آن فعالیتها، خدمات و نیازهای جدید زندگی شهری بیشتر شد.

تصویب قانون نوسازی و عمران شهری در سال 1327، قانون شهرداری در سال 1334 و قانون کمک زمینی برای اجرای برنامه‌های شهرسازی و اقدامات عمرانی در سال 1339، زمینه‌های حقوقی فعالیتهای شهرسازی و مدیریت شهری را در شهرها فراهم کردند و از دهه 1340، تهیه طرحهای شهری در دستور کار کارگزاران قرار گرفت. با امضای قراردادی بین هیأت عمران بین‌المللی آمریکا و وزارت کشور در دهه 30، اولین گروه از سربازان تحت عنوان گروه صلح به ایران آمدند و در وزارت کشور مشغول به کار شدند. بدین‌گونه برای بیشتر شهرها طرح شبکه‌بندی و گذربندی تهیه کردند. همزمان با آن و با شروع  برنامه‌های عمرانی سوم کشور، طبق موافقتنامه‌ای که بین دولت ایران و آلمان منعقد شد، یک مهندس آلمانی به نام فایل با تشکیل سازمانی به نام شهرسازی در وزارت کشور برای چند شهر ازجمله اصفهان، طرح گذربندی و اصلاح شبکه تهیه کرد. بعضی از این طرحها به تصویب وزیر کشور که در آن زمان تنها مرجع نظارت و تصویب امور شهرسازی شهرداریها بود رسید ولی از ان طرحها کمتر استفاده شد. به این ترتیب طرحهای شهری با کیفیتی که هم اکنون در کشور متداول است از ابتدای برنامه سوم عمرانی کشور ( 1346-1341) آغاز گردید. در سالهای اول اجرای برنامه عمرانی سوم کشور، قرارداد تهیه طرح جامع چند شهر بین سازمان برنامه و تعدادی از مؤسسات مشاور و معماری و ساختمانی منعقد گردید. تا اینکه در سال 1343 وزارت آبادانی و مسکن و به دنبال آن شورای عالی شهرسازی تأسیس یافت و نظارت در کار تهیه طرحهای جامع شهرهایی که قرارداد انها قبلاًَ منعقد شده بود، به عهده دبیرخانه شورای عالی شهرسازی محول شد و پس از مدتی عقد قراردادهای جدید در این مورد به دبیرخانه مذکور واگذار گردید. در برنامه عمرانی چهارم کشور (1351-1347) مطالعات مربوط به طرحهای جامع 20 شهر که بعضی از آنها در برنامه سوم آغاز شده بود، خاتمه یافت و به مرحله اجرا درآمد. طرحهای جامع شهرهای بندرعباس، تهران، تبریز، قزوین، رشت، بندر لنگه، انزلی، همدان، اهواز، بابلسر، جلفا، کرج، شیراز، اصفهان، مشهد، آبادان و خرمشهر از آن جمله‌اند.

شروع واقعی تهیه و اجرای طرحهای جامع را در ایران می‌توان همزمان با تهیه برنامه عمرانی چهارم کشور دانست که در این برنامه، طرحها صراحت بیشتری یافتند و چگونگی خدمات‌دهی در آن زمینه‌ها مدون شدند. براساس برنامه یاد شده، طرحها می‌بایست در  دو مرحله اجرا می‌شدند: مرحله اول شناخت وضع موجود شهر از نظر جمعیتی، اقتصادی و کالبدی، و در مرحله دوم تنظیم برنامه‌های کوتاه مدت شهر براساس طرح جامع و انطباق فعالیتهای شهرداری با آن، محور موضوعات قرار می‌گرفتند.

بررسی شرح  خدمات طرحهای جامع در این دوره، بیانگر توجه طرح به رفع مشکلاتی آتی، نگرش نسبتاً جامعی به شهر و نگاهی به مسائل منطقه‌ای به منظور تدوین این طرحهاست. افزایش جمعیت شهرها و توزیع نامتناسب آن در طول برنامه چهارم، مشکلات تازه ای در نظام شهری ایجاد نمود و  دست‌اندرکاران مسائل شهری را بر آن داشت تا بر گسترش لجام‌گسیخته شهرها به طور جدی‌تری بیندیشند. به همین سبب در برنامه پنجم (1356- 1352) اهداف طرحهای جامع هدایت و توسعه منظم شهرها، ایجاد هماهنگی در توزیع تأسیسات و تجهیزات شهری و همچنین راهنمایی و ارشاد شهرداریها برای رفع مشکلات شهری عنوان شد که نشانگر توجه وسیع‌تر طرحها به مسائل منطقه‌ای از یک سو و مسائل اجرایی از سوی دیگر می‌باشد. "قانون اصلاح پاره ای از موارد و الحاق چند ماده به قانون شهرداری" در اسفند 1345 تصویب شد اقداماتی عمده برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه‌ریزی شهری در ایران از این سال آغاز شد، برخی از اقدامات صورت گرفته چنین بودند : پیوست مواد 97 تا 101 الحاقی به قانون مذکور، تدوین مقررات و ضوابط تهیه برنامه‌های شهری، تأسیس شورای عالی شهرسازی، تعیین حریم یا محدوده نظارت بر فعالیتها ساخت و سازها در شهرها، صدور پروانه نظارت ساختمانی برای هرگونه عملیات ساختمانی در محدوده خدماتی و حریم و شهرها و...

در سال 1347 قانون نوسازی و عمران شهری به منظور تدوین ضوابط نوسازی شهرها تصویب شد تا اصلاحات اساسی در شهرها قانونمند شود. تهیه برنامه‌های پنج ساله عمرانی و اصلاحات شهرها و ایجاد تأسیسات شهری و توسعه و اصلاح معابر، برخی از موضوعات این قانون است.

در اسفند 1351 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تصویب شد و براساس آن، مواد 97 و 98 الحاقی به قانون شهرداری، ملغی گردید. در تیرماه 1353 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن، به وزارت مسکن و شهرسازی به تصویب رسید که تعاریف طرح جامع شهر، طرح تفصیلی و طرح هادی و همچنین مقررات کلی احداث بنا و تأسیسات در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها، در این قانون ارائه شده است. برنامه عمرانی ششم بر مبنای مطالعات           « آمایش سرزمین» تدوین شد و نقش جامع‌تری از  طرحهای جامع ارائه نمود. در این برنامه به لزوم برنامه‌ریزی منطقه‌ای برای شهرهای بزرگ و تجدید نظرهای مستمر بر طرحهای شهری تأکید شده  و عدم تمرکز توسعه شهری و اجرایی نمودن طرحهای جامع با استفاده از تملک زمینهای داخل محدوده مورد توجه قرار گرفته است. این برنامه با تحولات انقلاب اسلامی همزمان شد و به اجرا درنیامد. پس از انقلاب تا مدتی به طرحهای جامع توجهی نشد اما از آن پس با تجدید نظر کلی در آنها و اضافه کردن مطالعات حوزه  نفوذی در سال 1363، طرحهای جامع بار دیگر به حیات خود ادامه دادند. قبل از انقلاب در تهیه طرحهای شهری فقط محدوده شهرها در نظر گرفته می‌شد و مجموعه طرحهای شهری به تغییرات فیزیکی و طراحی فیزیکی توجه داشتند. اما پس از آن، مشکلات پیش آمده، توجه به حوزه نفوذ و پسکرانه‌های روستایی را نیز ضروری کرد. از آن گذشته، باید اصلاحاتی در وظایف و قوانین شهری و شهرسازی و شورای عالی شهرسازی نیز به وجود می آمد. چرا که جابجایی جمعیت و مسائل مربوط به منطقه شهری، لزوم هماهنگی در برنامه‌ریزی شهری منطقه‌ای، فراهم کردن امکان مشارکت مردم و تقویت فنی شهرداریها، آماده‌سازی زمین و منطقه‌ای کردن طرحهای شهری، بهبود و روش تهیه و بررسی و تصویب آن طرحها و همچنین لزوم تغییر محتوای مطالعات در برنامه های عمرانی شهر و حوزه نفوذ آن از جمله مشکلاتی بودند که باید از میان برداشته می‌شدند. بدین منظور، اهداف و عناوین مطالعات و شرح خدمات و وظایف مربوط به تهیه طرحهای جامع در سال 1363 به نام طرحهای توسعه و عمران و حوزه نفوذ تفصیلی شهرها تصویب و به اجرا گذاشته شد و مقرر گردید که بار دیگر برای همه شهرها، طرحهای جامع تهیه شود و یا اینکه طرحهای جامع قبلی طبق ضوابط جدید تجدید نظر و اصلاح شوند. چنان بود که نظمی جدید در طرحهای شهری به وجود آمد و فعالیت در این زمینه از سر گرفته شد. سازمان برنامه و بودجه نیز در سال 1363 قراردادهای تیپ مطالعات طرحهای جامع را تغییر داد و قراردادهای جدید را ابلاغ کرد. در پی آن، یعنی از اواسط دهه 60، نهضت ایجاد شهرهای جدید با سرمایه‌گذاری کلان به منظور جذب و اسکان سرریز جمعیت شهرهای بزرگ آغاز شد و به طور همزمان نیز، با اجرای طرحهای آماده‌سازی زمین، زمینه فعالیت شهرسازی ناب در کشور فراهم گردید. تهیه و اجرای طرحهای آماده‌سازی و احداث شهرهای جدید پیرامون شهرهای بزرگ نیز، به عنوان فعالیتی رسمی و موظف، از سال 1364 در برنامه‌ریزی کشور معمول شد. همچنین قانون زمین شهری که در سال 1366 تهیه شد و به تصویب رسید، امکان مالکیت دولت را بر اراضی داخل محدوده قانونی و حریم استحفاظی شهرها و شهرکها فراهم کرد. از سال 1369 شورای عالی شهرسازی با حفظ اختیارات خود در تصویب نهایی طرحها، اختیار تصویب طرح جامع شهرهایی را که در مناطق جنگ‌زده واقع بودند، به شورای شهرسازی استان واگذار کرد. این شورا همچنین اختیار تصویب طرح شهرهایی را که جمعیت آنها طبق شهرسازی سلال 1365 کمتر از 200هزار نفر بود، به شورایی به نام شورای شهرسازی استان و با ریاست استاندار و عضویت مدیر کل یا بالاترین مقام استانی و دستگاههای عضو شورای عالی واگذار کرد. بدین طریق بود که سرعت تصویب طرحهای جامع شهری بیشتر شد و شورای عالی فرصت یافت که به مسائل مهمتر و اساسی‌تر همچون تهیه طرحهای منطقه‌ای، مکانیابی شهرهای جدید، تعیین نقش شهرهای اصلی و وضع ضوابط و مقررات شهرسازی بپردازد. با توجه به توسعه سریع شهرها، حفظ اراضی کشاورزی پیرامون شهرها و ایجاد شهرهای جدید، تنظیم نظام سلسله مراتب شهری، اولویت دادن به تسهیلات آموزشی و بهداشتی و همچنین تمرکززدایی از مدیریت شهری، از اهداف و سیاستهای عمده شهرسازی و اصلاح طرح جامع در برنامه اول توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی بود. آخرین نگرشی که در زمینه تحول طرحهای جامع، شکل گرفته از سال 1370 مطرح شده، تهیه طرح جامع شهرستان است که البته چارچوب نظری آن هنوز به طور دقیق مشخص نگردیده است. همچنین با تأسیس شورای عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور و استقرار دبیرخانه آن در وزارت کشور، تهیه طرح مطالعات جامع حمل و نقل شهرهای بزرگ کشور نیز در دستور کار قرار گرفته است.

در سال 1376 طرح کالبدی ملی ایران که تحقیق درباره آن از سال 1370 در واحد شهرسازی و معماری وزارت مسکن و شهرسازی  آغاز شده بود، چارچوب برنامه کلان ایران 1400 به تصویب رسید و بدین ترتیب، نظام فراگیر برنامه‌ریزی مجتمعهای زیستی کشور برای زمانی نسبتاً بلند مدت، تدوین شده آماده گرته برداری در تهیه طرحهای شهری گردید.

 

2-   مشخصات انواع طرحهای شهری

طرحهای جامع، تفصیلی، و هادی در شمار طرحهای رایج شهری در ایرانند، اما طرحهای دیگری نیز به صورت موردی برای برخی از شهرها تهیه می‌شوند که طرح جامع حمل و نقل شهری، طرح آماده‌سازی زمین و بافت قدیم از آن جمله‌اند. در این فصل تعاریف محتوا و اهداف هریک از این طرحها گردآوری شده است.

1-2- طرح جامع شهری (طرح توسعه و عمران شهر و حوزه نفوذ):

تعریف: طبق بند 2 از ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن (مصوب 16 تیر 1353) طرح جامع چنین تعریف شده است:

«طرح جامع شهر عبارت از طرح بلند مدتی است که در آن نحوه استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی، تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازهای عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی و محل مراکز و انتهای خط (ترمینال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق نوسازی، بهسازی و اولویتهای مربوط به آن تعیین می‌شود و ضوابط و مقررات مربوط به کلیه موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ بنا و نمادهای تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می‌گردد. طرح جامع شهر، بر حسب ضرورت، قابل تجدید نظر خواهد بود.

در مأخذی دیگر درباره طرح جامع گفته شده: طرحی است برای بازنگری ساختار شهر، تبیین گرایشهای توسعه و تعریف اهداف کلی رشد و ترقی جامعه که به منظور حفظ و ترویج و ارتقای بهداشت، آموزش و رفاه عمومی، پیشنهادها و سیاستهایی ارائه نموده و در جهت اجرای آنها استانداردها و ضوابطی تدوین می‌نماید. با توجه به تعاریف مذکور ویژگیهای اساسی طرح جامع شهری را می‌توان چنین برشمرد:

الف: طرح جامع، طرح کالبدی فضایی است که با بهره‌گیری از تحولات اجتماعی، اقتصادی و سیاسی جامعه به بهبود سازمان فضایی شهر و  رفاه اجتماعی مردم می‌پردازد. به عبارت دیگر هدف عمده طرحهای جامع، ایجاد نظم فضایی در شهر است.

ب: طرح جامع از نظر زمانی میان مدت و  به لحاظ مقیاس برخورداری کلی است. این طرح سیاست‌های کلی توسعه شهر را تا ده سال تعیین می‌کند و اکنون بسیاری تلاش می‌کنند این طرح را بیش از پیش به ابعاد اجرایی نزدیک‌تر کنند.

پ: در طرحهای جامع نه تنها خود شهر، بلکه منطقه آن نیز مورد توجه و مطالعه قرار می‌گیرد. در این طرحها همچنین افزون بر سیستم کاربرد اراضی، شبکه ارتباطی و زیرساختها نیز از لحاظ شناخت اجزا عناصر شهری مورد توجه قرار می‌گیرد.

ت:  طرح جامع وسیله‌ای برای سهل کردن تصمیم‌گیری و سیاستگذاری است و نقش هدایتی آن از جنبه‌های با ارزش طرح است. چنان‌که می‌تواند با فراهم ساختن زمینه های بهبود نظم فضایی شهر، اماکن تخصیص بهینه منابع را برای رشد و نموجامعه انسانی ساکن در آن مهیا کند.

ث: تعیین احتیاجات و نیازهای جامعه شهری (در فضا و زمانی مشخص)، تعیین امکانات و محدودیتهای منابع و تسهیلات موجود و تدوین راه حلها، اهداف، سیاستها و معیارهاو  ضوابط کالبدی و فضایی از مهمترین مشخصه‌های عملی طرحهای جامع به شمار می‌روند. ویژگی هدایت‌گری طرح جامع، تأکید دارد که هر نوع طرح دیگری در شهر باید با اصول طرح جامع همان شهر مطابقت داشته باشد. از این رو، طرح جامع، طرح اصلی و عمده شهر محسوب می‌شود.

 الگوی طرح جامع در ایران بارها مورد نقد و بررسی قرار گرفته است. در مقطع انقلاب در سالهای 1356 و 1359 طرحهای جامع با شدت هرچه بیشتر مورد اعتراض قرار گرفت. بر اثر این ایرادها، بدون هیچ گونه تغییر در محتوا و روش طرحهای شهری، فقط نام «طرح جامع شهری» به طرحهای توسعه و عمران و حوزه نفوذ تغییر کرد. سپس برای رو شدن مفاد این طرح، در 1363 دستورالعمل ساده‌ای به نام اساس طرح جامع از طرف وزارت مسکن و شهرسازی برای تهیه‌کنندگان طرحها تنظیم شد. مفاد این شیوه نامه یا دستورالعمل نشانگر دو محور لست: ساده‌سازی مطالعات و توجه به جنبه فیزیکی طرح.

تغییری که در الگوی طرحهای جامع ایران پدید آمد تغییر نام طرح جامع تهران به طرح ساماندهی است. در سال 1363 شورای نظارت بر گسترش شهر تهران بازنگری طرح جامع را به وزارت مسکن و شهرسازی محول کرد و آن وزارتخانه برای رهایی از محدودیتهای قانونی طرح جامع، این بازنگری را طرح ساماندهی نامید. مطالعات آن در سال 1366 آغاز گردید و تا سال 1370 ادامه یافت و در سال 1371 به تصویب شورای عالی شهرسازی ایران رسید. طرح ساماندهی تهران عینا ًمطابق الگوی طرح جامع تهیه شده است و  روش آن نیز طبق روش بررسی – تحلیل – طرح صورت گرفته است.

اکنون در نظام برنامه‌ریزی کشور ایران، طرحهای جامع برای شهرهایی که بیش از 50 هزار نفر جمعیت دارند، به مدیریت وزارت مسکن و شهرسازی و نظارت شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تهیه می‌شود.

محتوا: از آنجا که در تشخیص اساس طرح جامع موضوع ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، ابهامات و اشکالاتی وجود داشت، این شورا براساس تعاریفی که در قانون تغییر نام وزارت آبادی و مسکن به وزارت مسکن وشهرسازی و تعیین وظایف آن (مصوب 22/12/51) درج شده بود، دستورالعمل تشخیص اساس طرح جامع شهر را در تاریخ 23/12/63 تصویب کرد. طبق این دستورالعمل محتوای طرحهای جامع شهری، به دو بخش تقسیم می‌شوند:

 

الف: محتوای نظری طرح جامع سرزمین (یا مبانی طرحهای جامع شهری)

ب: محتوای اصلی یا اساسی طرح جامع شهری.

شرح شیوه نامه یا دستورالعمل یادشده چنین است:

الف: کلیات محتوای نظری جامع سرزمین که در تهیه طرحهای جامع شهرها به عنوان مبنا به کار می‌رود به قرار زیر است:

1-     ضرورتها ی  برنامه‌های افزایش جمعیت و توسعه

2-     اولویتهای ملی و اقتصادی و زیست محیطی، بهره‌وری سرزمین و محدودیتهای توسعه ناشی از انها مثل کمبود آب به عنوان مهمترین عامل تعیین نوع بهره‌وری

3-     نقش و عملکرد اصلی شهر (در حال و آینده)، صنعتی، کشاورزی و خدماتی، جهانگردی، مختلط و غیر و اهمیت آن در منطقه و  کشور

4-     برنامه‌های هماهنگ عمرانی بخشهای عمومی و خصوصی.

5-     ضرورتها و مبانی دیگر.

   ب: محتوای اصلی یا اسا سی طرح جامع

1-         ساخت شهر(و توسعه):

1-1-          مشخصات ساختی و کالبدی( مثل تمرکز، شعاعی، خطی، پیوسته و ناپیوسته و غیره)

1-2-          تعیین حوزه عملکردهای اصلی(کاربریهای مؤثر و عمده شهر)

1-3-          خطوط کلی و نظام شبکه ارتباطی (و تسهیلات عمده شهری مثل خط آهن شهری، فرودگاه و غیره).

1-4-          نظام تقسیمات واحد شهری (مثل مناطق محلات و غیره)

2-         جهات و حدود کلی توسعه و ظرفیت شهر:

2-1-          احتمالات جمعیتی و ظرفیت جمعیت پذیری

2-2-          منابع و محاسبات ظرفیت زیربناهای شهری

2-3-          حدود کلی تراکم جمعیت شهر

2-4-          محدوده استحفاظی یا حریم شهر

3-         معیارها و ضوابط و مقررات:

3-1-          سرانه مصارف مختلف و کاربری زمین

3-2-          استقرار عملکردهای مختلف در داخل واحدهای تقسیمات شهری (مثل مناطق و محلات و غیره)

3-3-          چگونگی توزیع تراکم جمعیت

3-4-          عناصر و بافتهای خاص و  مناطق نوسازیو بهسازی

3-5-          حفظ بنا و نماهای تاریخی و مناظر طبیعی

3-6-           کلیات معماری و سیمای شهری، بافت و ساختمان با وتجه به سنن فرهنگی و ویژگیهای اقلیمی

3-7-          حفاظت محیط زیست

افزون بر این در تبصره دستورالعمل تشخیص اساس طرح جامع شهر مقرر شده در صورتی که نیاز به توضیحات کلی و موردی بیشتر (درباره هریک از بندهای محتوای نظری یا محتوای اصلی طرح جامع) باشد و به منظور راهنمایی کمیسیون ماده 5 و رفع ابهام و اشکال و اختلاف نظر، موضوع تبصره ماده 7 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در صورتی که خارج از چارچوب این دستورالعمل نباشد وزارت مسکن و شهرسازی میتواند رأساً اقدام نماید.

اهداف: طبق تعاریف ارائه شده در قانون نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی، می‌توان اهداف زیر را برای طرحهای جامع شهری برشمرد:

1-     تهیه برنامه بلندمدت شهر

2-     تعیین چگونگی استفاده از اراضی و منطقه‌بندی حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات و نیازمندیهای عمومی شهری

3-     تنظیم خطوط کلی ارتباطی و محل قرار گرفتن مراکز انتهای خط (ترمینال)، فرودگاهها، بنادر و...

4-     تأمین سطح مورد نیاز برای ایجاد تأسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطقف نوسازی، بهسازی و تعیین اولویتهای آن

5-     تدوین ضوابط و مقررات کالبدی و فضایی شهری

طبق آنچه گفته شد، هدف اصلی طرح جامع شهری، تنظیم سیاستهای توسعه شهر، بر مبنای نیازهای جامعه شهری، و بر پایه امکانات وجود و بالقوه برای آن شهر است.

2-2- طرح تفصیلی 

تعریف: طرح تفصیلی در حقیقت، تنظیم برنامه‌های مفصل و انجام اقدامات جزء به جزء و مناطق و محلات شهری طراحی آنهاست. در طرح تفصیلی، خدمات و فضاهای شهری با مشخص کردن جزئیات تعیین می‌شود. با استفاده از این طرحها برنامه‌های مشخص بخش عمومی را تعیین کرد و این برنامه ها را کم کم و برحسب اولیت در برنامه‌ریزی اجرایی شهرداری منعکس نمود. طرح تفصیلی باید تداوم داشته باشد. در بند 3 ماده یک تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب 16/4/54 طرح تفصیلی چنین بیان شده است: طرح تفصیلی عبارت از طرحی است براساس معیارها و ضوابط کلی و طرح جامع شهر، نحوه استفاده از زمینهای شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هریک از آنها، وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری، اولویتهای مربوط به مناطق بهسازی، نوسازی و توسعه حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه وعمال مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی، تهیه و تنظیم می‌گردد. محتوای طرح تفصیلی با طرح جامع، در جزئیات تفاوت دارد. آنچه در طرح جامع به طور کلی آمده در محتوای طرح تفصیلی با توجه به تعریفی که در قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن شده، مشخص می‌گردد. این طرح براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع، چگونگی کاربری اراضی شهری در سطح محلات شهر، مساحت دقیق برای هریک از آنها، صورت دقیق شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت، تراکم در واحدهای شهری، اولویت مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی، مراحل مشکلات توسعه شهری و موقعیت کلیه عوامل شهری را تعیین می‌کند. در واقع محتوای طرح تفصیلی عبارت است از نقشه‌های کاربری اراضی، شبکه‌های ارتباطی، مساحتها، سرانه‌ها، معیارها و ضوابط دقیق و اجرایی طرح جامع شهر که پیش از تهیه طرح تفصیلی طرح شده است  و به تصویب مراجع رسمی رسیده است.

ضرورت: برای اینکه بتوان خطوط کلی طرح جامع را به طرحهای دقیق قابل اجرا تبدیل کرد، از مکانیزم طرحهای تفصیلی استفاده می شود. زیرا طرحهای جامع، شامل مسائل و راهنماییها و خط مشی‌های کلی است . به جزئیات نمی‌پردازد. بنابراین طرح تفصیلی، متعاقب طرح جامع شهری و به منظور اجرای برنامه‌های اجرایی تصویب شده، در این طرح صورت می‌گیرد. طرح تفصیلی در حقیقت تنظیم برنامه‌های مفصل و انجام اقدامات جزء به جزء در مناطق و محلات شهری و طراحی آنهاست.

به این ترتیب ماهیت غیر قابل اجرای طرحهای فرادست، تهیه طرحهای تفصیلی را ضروری می‌نماید. زیرا طرح تفصیلی عرصه‌ای است که در آن طرح جامع منصه عمل و اجرا نزدیکتر می‌شود؛ وضعیت اراضی و مالکیت روشن‌تر شده، ساز و کار مدیریت شهری برای کنترل و  نظارت بر فضاهای شهری و کاربری اراضی تکمیل می‌گردد.

اهداف:  براساس تعریفی که در قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن بیان شده و در چارچوب اولویتهای تعیین شده در مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری که از اصول کلی جامع هر شهر نشأت می‌گیرد، اهداف طرح تفصیلی به شرح زیر است:

تعیین دقیق چگونگی استفاده از زمینهای شهر تعیین موقعیت و مساحت هریک از آنها در سطح محلات شهر.  تعیین وضعیت دقیق و تفصیلی شبکه‌های ارتباطی عبور و مرور. تعیین دقیق میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری. به طور کلی منظور غایی تهیه طرح تفصیلی، عملی کردن اصول و اهداف طرح جامع شهر و بهتر کردن ارتقای کیفیت محیط، رفع کمبودها، ساماندهی محلات و افزایش توان نظارتی ساز و کار مدیریت شهری است.